ILEGALIDADE DA PORTARIA PGFN Nº 9.917/2020 AO IMPOR LIMITAÇÃO QUANTITATIVA PARA ADESÃO À TRANSAÇÃO INDIVIDUAL

Raquel Menezes e Alex Vieira

Sócios do Departamento Tributário LNDN

A Portaria PGFN nº 9.917/2020 incorreu em flagrante ilegalidade, no sentido de desvirtuar a Lei nº 13.988/2020 ao impor limitação no valor de R$ 15.000.000,00 (quinze milhões de reais) para adesão de iniciativa do contribuinte na transação tributária relativa à modalidade de proposta individual, o que não se pode admitir.

De início, cumpre assentar que o princípio da legalidade previsto no art. 150, inc. I, da Constituição de 1988 é um dos pilares do Sistema Tributário Nacional. Ainda, a Constituição, em seu título VI, capítulo I, dispondo sobre o Sistema Tributário Nacional, incumbiu à lei complementar, por meio do art. 146, a competência legislativa quanto as regulamentações da limitação ao poder de tributar, bem como as normas gerais tributárias.

De tal modo, sendo o Código Tributário Nacional (CTN), Lei 5.172/1996, recepcionado como legislação complementar, o mesmo estabeleceu, por meio de seu art. 171 a necessidade de previsão legal no que tange aos critérios essenciais para transação.

Por ser também a transação, à luz do art.  156, III, do CTN, hipótese de extinção do crédito tributário, o mesmo encontra-se sujeito ao princípio da legalidade, fulcro no art. 97 do CTN.

Nota-se dos dispositivos acima que, o princípio da legalidade tributária, previsto no art. 97, VI, do CTN, o qual é norma geral tributária vinculada ao art. 146, II e III, c/c art. 150, I, ambos da CR/88, aplica-se diretamente sobre a transação tributária por se tratar de modalidade de extinção do crédito tributário.

Ora, se a transação tributária está sujeita ao preceito da estrita legalidade, não poderia, então, a administração tributária inovar no sistema tributário por meio de norma infralegal, porquanto estaria excedendo o limite de sua competência normativa, a qual a constituição e o legislador tributário definiram como sendo regras e limites de competência exclusiva da lei em sentido formal.

Ou seja, se o legislador estabeleceu a extinção de créditos tributários como normas gerais de matéria tributária sujeita ao princípio da reserva legal, eventual norma infralegal não poderia transbordar os limites da lei tributária.

Nesse passo, a transação tributária instituto regulado no artigo 171 do Código Tributário Nacional exige amparo legal específico, ou seja, lei ordinária que preveja os contornos da transação especificamente descrita, indicando, inclusive, a autoridade competente para concessão da transação.

Fixada a premissa acima de que a transação exige lei específica para extinção do crédito tributário, o professor e doutrinador Paulo de Barros Carvalho atribui essa exigência ao princípio da indisponibilidade dos bens públicos, que “impõe seja necessária previsão normativa para que a autoridade competente possa entrar no regime de concessões mútuas”.

Ato contínuo, a lei específica deve indicar autoridade competente para autorizar a transação tributária, o qual não pode implicar a outorga de poderes discricionários (AMARO, 2007).

No mesmo sentido, as lições do ilustre doutrinador Luís Eduardo Schoueri “A transação em matéria tributária, deve ser autorizada por lei. Esta deve especificar qual a matéria litigiosa à qual se aplicará a transação e suas condições. Não abre espaço para discricionariedade da Administração”.

Com efeito, é o diploma legal e específico que trará, certamente, o esclarecimento sobre as regras e condições para celebração da transação.

Nesse passo, primeiramente, a Lei nº 13.988/2020 é, incontestavelmente, modalidade de transação, é lei terminativa da obrigação tributária, como consta expressamente no texto do artigo 1º e 3º, entre outros.

Ademais, sucessivamente, a Lei nº 13.988/2020 apresenta os termos e condições para que o contribuinte, sujeito passivo, e a União realizem a transação resolutiva relativo às cobranças de crédito da Fazenda Pública, por exemplo o artigo 2º dispõe sobre as modalidades de adesão.

Nessa senda, os referidos dispositivos legais ressaltam a imprescindibilidade de que as formas e condições de transação estejam irrefutavelmente previstas na Lei nº 13.988/2020.

Ademais, o artigo 14 da Lei nº 13.988/2020 estabeleceu que a transação na cobrança de créditos da União e de suas autarquias e fundações públicas seria disciplinada mediante ato do Procurador-Geral da Fazenda Nacional.

Nesse passo, o Procurador-Geral da Fazenda Nacional instituiu a Portaria nº 9.917/2020, disciplinando a transação na cobrança da dívida ativa da União.

Ocorre que, a Portaria 9.917/2020, visando supostamente regulamentar os atos necessários à execução da transação na cobrança de créditos da dívida ativa da União, promoveu a inclusão do §1º do artigo 4º que limitou a transação individual em valor superior a R$ 15.000.000,00 (quinze milhões de reais).

À vista disto, premente salientar que a Portaria nº 9.917/2020, além de somente se referir a fixação de atos executórios, não possui o condão de afastar a regras da Lei nº 13.988/2020, não transferindo a competência legislativa relativa à previsão de formas e condições da transação a um ato infralegal emanado pelo Poder Executivo.

Dessa forma, evidente a impossibilidade de imprimir interpretação extensiva à referida Portaria PGFN nº 9.917/2020 para legitimar a definição de formas e condições de transação, mas sim, por meio de uma interpretação restritiva e sistemática, admitir tão somente a edição de atos executórios em complementação e não inovação da lei.

Nesse entendimento, não havendo previsão na Lei nº 13.988/2020 que imponha restrições aos valores para fins de adesão a transação na modalidade de proposta individual do contribuinte, tem-se que o §1º, art. 4º da Portaria PGFN nº 9.917/2020, não possui capacidade de fixar o limite de R$ 15.000.000,00 (quinze milhões de reais) para inclusão transação individual.

Ora, uma vez que a espécie normativa em questão (Portaria) se enquadra como norma complementar, consoante o inciso I do artigo 100 do Código Tributário Nacional, o qual se transcreve a seguir, não é possível admitir que inovem ou modifiquem de qualquer forma o texto da norma que complementam.

Notório que o Poder Executivo não pode extrapolar sua competência para atuar como se legislativo fosse, sob pena de violação ao princípio constitucional de separação de poderes.

Destarte, não dispondo a Lei 13.988/2020 limites aos valores dos débitos a serem incluído na modalidade de transação por proposta individual, não há que se falar em restrições impostas pela Portaria nº 9.917/2020, em razão de sua flagrante ilegalidade por atribuir hipótese não prevista na lei a que supostamente pretende regular.

De mais a mais, consoante destacado, o art. 171 do CTN determina que a transação deverá observar a forma e a condição estabelecida em lei específica, não sendo possível que uma portaria do Poder Executivo crie restrição que não se encontra expressamente descrita na lei de regência.

Isto porque, como é cediço, é a Lei e não a Portaria a espécie normativa adequada para definir os critérios para transação resolutiva relativo à cobrança de crédito da União, inexistindo, pois, legitimidade ao Poder Executivo para impor limites em total desatenção ao princípio da legalidade.

Deflagrada, assim, a pretensão de, por meio de portaria, impor a restrição ao direito de incluir seus débitos na transação tributária mediante proposta individual, em que pese a inexistência de limitação legal neste sentido, importa ressaltar que as previsões normativas do art. 156, III, art. 171 e do art. 97, inciso VI do CTN não revelam mera discricionariedade, mas efetivas prescrições a serem observadas.

Por conseguinte, o disposto no §1º do art.4 da Portaria PGFN 9.917/20 viola necessariamente o Código Tributário Nacional e a Lei nº 13.988/2020, consequentemente, o princípio da legalidade, tendo em vista a impossibilidade de transferir à Administração tributária a definição de aspectos essenciais a transação, não podendo uma Portaria inovar ou acrescer hipótese não prevista no texto da Lei nº 13.988/2020.

Destarte, ante a inexistência de previsão legal, vez que Portaria 9.917/2020, sendo norma infralegal (ato administrativo), elaborada pelo Poder Executivo, não pode inovar no ordenamento jurídico, hialino o direito desta Impetrante de incluir na transação os débitos com a União na modalidade proposta individual do contribuinte débitos iguais ou inferiores a R$ 15.000.000,00 (quinze milhões de reais),

Portanto, uma vez que a Lei nº 13.988/2020 que regulamenta a transação, não prevê qualquer hipótese de restrição a determinados valores para adesão a transação individual evidente que a limitação quantitativa imposta ilegalmente pelo art. 4º, §1º da Portaria Conjunta PGFN 9.917/2020 importa em risco de violação ao direito líquido e certo do contribuinte de transacionar individualmente.